El Derecho Administrativo se define, de forma clásica, como el conjunto de normas jurídicas que regulan la organización, el funcionamiento y las potestades de las Administraciones Públicas, así como las relaciones jurídicas que estas entablan tanto con los ciudadanos como entre sí. Es una rama del Derecho Público, lo que significa que una de las partes de la relación jurídica es siempre una Administración actuando revestida de su condición de poder público, no como un particular más.
Ese dato —que la Administración no es un sujeto cualquiera— explica el llamado carácter estatutario del Derecho Administrativo: no es un Derecho que regule a todos los sujetos por igual (como el Derecho Civil), sino un Derecho pensado específicamente para un tipo de sujeto, la Administración Pública, dotándola de un régimen jurídico propio y diferenciado del común.
El Derecho Administrativo se construye sobre un equilibrio entre dos elementos que conviene tener siempre presentes juntos. Por un lado, otorga a la Administración una serie de PRIVILEGIOS o potestades exorbitantes que ningún particular posee: la presunción de validez de sus actos, la posibilidad de ejecutarlos por sí misma sin necesidad de acudir previamente a un juez (la autotutela ejecutiva), o la potestad de expropiar. Por otro lado, y como contrapartida necesaria de tanto poder, somete a la Administración a un conjunto de GARANTÍAS y controles de los que un particular está libre: el procedimiento administrativo, el control judicial contencioso-administrativo, la responsabilidad patrimonial por los daños que cause.
Ninguno de los dos platillos se entiende sin el otro. Sería un error pensar que el Derecho Administrativo es solo un catálogo de privilegios a favor de la Administración: es, igual de importante, un sistema de límites y controles frente a esos mismos privilegios.
Se entiende por 'fuentes del Derecho' los distintos modos o cauces a través de los cuales se produce el Derecho: de dónde surgen las normas que rigen la actuación administrativa. El artículo 1.1 del Código Civil, de aplicación supletoria general, enumera como fuentes del ordenamiento jurídico español la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho, pero el Derecho Administrativo añade sus propias particularidades a este esquema general.
Este principio, recogido en el art. 9.3 de la Constitución como una de las garantías que el Estado ofrece a los ciudadanos, implica que ninguna norma de rango inferior puede contradecir o vulnerar lo dispuesto en una norma de rango superior. Si lo hace, la norma inferior es nula. Es la misma lógica que ya viste en el Tema 3: un reglamento que contradiga una ley es nulo de pleno derecho.
| Nivel | Norma |
|---|---|
| 1 | La Constitución Española |
| 2 | Los Tratados Internacionales y el Derecho de la Unión Europea |
| 3 | La Ley (orgánica y ordinaria), y normas con rango de ley (Decreto-ley, Decreto Legislativo) |
| 4 | El Reglamento (a su vez jerarquizado: Real Decreto > Orden Ministerial > disposiciones de autoridades inferiores) |
Se diferencian por la materia que regulan y por la mayoría exigida para su aprobación: la ley orgánica exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto, mientras que la ley ordinaria se aprueba por mayoría simple. Recuerda del Tema 1 que las leyes orgánicas están reservadas a materias concretas: el desarrollo de los derechos fundamentales, los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, entre otras.
El Decreto-ley (art. 86 CE) es la norma que dicta el Gobierno en caso de extraordinaria y urgente necesidad, con rango de ley desde el momento en que se dicta, sujeta a convalidación del Congreso en 30 días. El Decreto Legislativo (art. 82 a 85 CE) es la norma que dicta el Gobierno por delegación expresa de las Cortes, bien para crear un texto articulado nuevo (mediante ley de bases) bien para refundir varios textos legales existentes en uno solo (mediante ley ordinaria). Ambos fueron estudiados con detalle en el Tema 3, dentro de las funciones del Gobierno.
El reglamento es toda norma escrita dictada por la Administración, con rango inferior a la ley, en virtud de la potestad reglamentaria que el ordenamiento le reconoce. Esta potestad corresponde, en el ámbito estatal, al Gobierno (que dicta Reales Decretos) y, dentro de los límites que la ley y el propio Gobierno les reconozcan, a los Ministros (que dictan Órdenes Ministeriales) y a otras autoridades y órganos inferiores.
Los reglamentos EJECUTIVOS desarrollan y complementan una ley previa, precisando su aplicación práctica; requieren, cuando afectan a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, el dictamen del Consejo de Estado. Los reglamentos INDEPENDIENTES no desarrollan ninguna ley previa: regulan materias de organización interna de la Administración sobre las que esta tiene competencia propia sin necesidad de habilitación legal específica, como la estructura orgánica de un Ministerio.
La elaboración de los reglamentos sigue un procedimiento reglado que incluye, entre otros trámites: la elaboración de una memoria del análisis de impacto normativo (que ya viste en el Tema 3, y que incluye el impacto económico, presupuestario y de género), la audiencia e información pública cuando el reglamento afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, y el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio correspondiente, preceptivo en todo caso.
Son las ideas fundamentales que informan la organización jurídica de un Estado, y cumplen una triple función: fuente supletoria (se aplican en defecto de ley o costumbre), función interpretativa (ayudan a interpretar el resto de normas) e informadora del ordenamiento (inspiran la creación de nuevas normas). Algunos de los más citados en Derecho Administrativo son el principio de buena fe y confianza legítima, el principio de proporcionalidad y el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, este último de rango constitucional (art. 9.3 CE, visto en el Tema 1).
Es la norma jurídica creada por la observancia repetida, uniforme y constante de una conducta, con la convicción de que es jurídicamente obligatoria. Tiene un papel muy reducido en Derecho Administrativo: solo rige en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y resulte probada.
La jurisprudencia, es decir, la doctrina reiterada del Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho, NO es formalmente una fuente del Derecho en sentido estricto: no crea Derecho nuevo. Pero sí complementa el ordenamiento jurídico, conforme al art. 1.6 del Código Civil, y en la práctica orienta de forma decisiva cómo se aplican las normas.