El artículo 103.1 de la Constitución es la norma de cabecera de todo este tema, y conviene leerlo despacio porque cada palabra cuenta: la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
Fíjate en dos matices que se preguntan mucho. Primero, sirve 'con objetividad': no puede favorecer a un partido, a una empresa o a un particular concreto. Segundo, el sometimiento es 'pleno a la ley y al Derecho': no basta con cumplir la letra de la ley, hay que respetar todo el ordenamiento, incluidos los principios generales.
El artículo 3 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, desarrolla el mandato constitucional y añade otros principios pensados desde la perspectiva del ciudadano: servicio efectivo a los ciudadanos, simplicidad, claridad y proximidad, participación, transparencia, buena fe y confianza legítima, racionalización y agilidad de los procedimientos, y responsabilidad por la gestión pública.
La cooperación es voluntaria: dos o más Administraciones deciden libremente colaborar en algo, y ninguna puede obligar a la otra. La coordinación, en cambio, puede imponerse: quien tiene atribuida la competencia coordinadora puede fijar los medios y sistemas de relación necesarios para lograr coherencia entre las actuaciones de todos.
| Descentralización | Desconcentración | |
|---|---|---|
| Qué pasa | Se traslada una competencia a otro ente distinto | Se traslada dentro de la misma Administración |
| ¿Nace una persona jurídica nueva? | Sí, con personalidad propia | No, sigue siendo la misma Administración |
| Relación posterior | Autonomía respecto de quien transfirió | Sigue habiendo jerarquía |
| Ejemplo | El Estado transfiere sanidad a una CCAA | Un Ministerio pasa una competencia a una Dirección General |
El artículo 137 establece que el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, gozando todas estas entidades de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
Aquí conviene detenerse en una distinción esencial que ya apuntamos en el Tema 1: la soberanía reside únicamente en el pueblo español en su conjunto (art. 1.2), mientras que lo que tienen los territorios es autonomía. La diferencia no es de matiz: la soberanía es el poder originario que fundamenta todo lo demás; la autonomía es un poder derivado, que existe porque la Constitución lo reconoce y dentro de los límites que ella misma fija.
El Título VIII (arts. 137 a 158) desarrolla este modelo, conocido como Estado de las Autonomías. Su gran particularidad es que no impuso desde el principio un mapa autonómico cerrado: estableció los cauces —las vías de acceso— y dejó que cada territorio decidiera si quería constituirse en Comunidad Autónoma y con qué techo competencial.
Permitía acceder a la autonomía a las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, a los territorios insulares y a las provincias con entidad regional histórica. La iniciativa correspondía a las Diputaciones u órganos interinsulares y a dos tercios de los municipios.
Su contrapartida era que, inicialmente, solo podían asumir las competencias del artículo 148, con un techo competencial más limitado, ampliable después con el paso del tiempo.
Exigía un procedimiento de iniciativa mucho más duro: acuerdo de las Diputaciones o de los órganos interinsulares correspondientes y de las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia afectada que representen al menos la mayoría del censo electoral de cada una, ratificado además mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia.
A cambio de esa dificultad, permitía acceder desde el primer momento al techo competencial más alto previsto en la Constitución.
Sea cual sea la vía seguida, los Estatutos de Autonomía se aprueban mediante Ley Orgánica de las Cortes Generales, y son la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma. Su reforma exige igualmente Ley Orgánica, además del procedimiento que el propio Estatuto establezca.
El artículo 147.2 fija su contenido mínimo obligatorio: la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica; la delimitación de su territorio; la denominación, organización y sede de sus instituciones autónomas propias; y las competencias asumidas dentro del marco de la Constitución.
El artículo 148.1 enumera las materias que las Comunidades Autónomas PODRÁN asumir en sus Estatutos: organización de sus instituciones de autogobierno, ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, obras públicas de interés para la Comunidad, agricultura y ganadería, montes, protección del medio ambiente, artesanía, museos, patrimonio monumental, promoción del deporte, asistencia social, y sanidad e higiene, entre otras.
El artículo 149.1 enumera las materias sobre las que el Estado tiene competencia EXCLUSIVA: nacionalidad, inmigración, relaciones internacionales, defensa y Fuerzas Armadas, Administración de Justicia, legislación mercantil, penal y penitenciaria, régimen aduanero y arancelario, sistema monetario, Hacienda general y Deuda del Estado, régimen de armas y explosivos, bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios, legislación básica sobre medio ambiente, y régimen electoral general, entre otras.
El art. 149.1.17ª reserva al Estado la legislación básica y el régimen ECONÓMICO de la Seguridad Social, sin perjuicio de que su GESTIÓN pueda corresponder a las Comunidades Autónomas. Fíjate en las dos palabras exactas: es 'régimen económico' (no 'régimen jurídico') lo que queda reservado al Estado, y es la 'gestión' (no la 'ejecución de servicios') lo que pueden asumir las CCAA. Cambiar cualquiera de esas dos palabras es la trampa típica de examen en este punto.
| Tipo | Quién legisla | Quién ejecuta | Ejemplo |
|---|---|---|---|
| Exclusiva | Un solo nivel (Estado o CCAA) | El mismo nivel | Defensa (Estado) |
| Compartida | Estado fija las BASES; CCAA desarrolla | La CCAA | Medio ambiente, sanidad |
| De ejecución | El Estado, íntegramente | La CCAA, solo aplica | Legislación laboral |
El artículo 152.1 establece, para las Comunidades que accedieron por la vía del artículo 151, un esquema institucional común que en la práctica han adoptado todas: una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a un sistema de representación proporcional que asegure además la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey.
El Presidente autonómico acumula tres funciones: dirige el Consejo de Gobierno, ostenta la suprema representación de la Comunidad y la representación ordinaria del Estado en aquella. Tanto él como los miembros del Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea, igual que el Gobierno de la Nación lo es ante el Congreso.
Un Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial en el ámbito territorial de cada Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, que sigue siendo único para toda España.
Aunque las Comunidades Autónomas tengan sus propias Administraciones, el Estado no desaparece del territorio: mantiene una estructura periférica regulada por la Ley 40/2015. Existirá una Delegación del Gobierno en cada una de las Comunidades Autónomas, salvo en las uniprovinciales, donde el propio Delegado asume también las funciones que en el resto de Comunidades corresponden al Subdelegado.
En las islas donde no radique la sede de la Delegación o Subdelegación del Gobierno, la administración periférica se ejerce a través de un Director Insular, que tendrá el nivel de Subdirector General, el mismo que un Subdelegado del Gobierno.
Aunque el Subdelegado del Gobierno tiene rango de Subdirector General, el art. 55 de la Ley 40/2015 le atribuye expresamente la condición de alto cargo, como excepción a la regla general. No confundas esto con un Subdirector General 'normal' de un Ministerio, que NO tiene esa condición: la excepción es solo para el Subdelegado, precisamente por la relevancia institucional de su función territorial.
| Delegado del Gobierno | Subdelegado del Gobierno | |
|---|---|---|
| Ámbito | Una Comunidad Autónoma | Una provincia |
| Rango | Subsecretario | Subdirector General |
| Dependencia | Del Gobierno de la Nación | Del Delegado del Gobierno |
| Nombramiento | Real Decreto del Consejo de Ministros | Por el procedimiento reglamentariamente previsto |
Obliga a cada Administración a ponderar, en el ejercicio de sus competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados —no solo los suyos— y a facilitar a las demás la información que precisen sobre la actividad que desarrollen.
Junto a los órganos de cooperación existen dos instrumentos formales que conviene distinguir. Los convenios son acuerdos con efectos jurídicos entre dos o más Administraciones para un fin común, pero no crean ninguna entidad nueva. Los consorcios sí: son entidades de derecho público con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones entre sí, o entre Administraciones y entidades privadas sin ánimo de lucro, para desarrollar actividades de interés común.
| Órgano | Quién se sienta | Para qué |
|---|---|---|
| Conferencia de Presidentes | Presidente del Gobierno + Presidentes de todas las CCAA y Ceuta y Melilla | Máximo órgano de cooperación multilateral |
| Conferencia Sectorial | El Ministro del ramo + Consejeros autonómicos de esa materia | Cooperación en una materia concreta (sanidad, educación...) |
| Comisión Bilateral | Estado + UNA sola Comunidad Autónoma | Asuntos que afectan solo a esa Comunidad |
El control de eficacia de estos organismos corresponde, con carácter general, al Departamento ministerial al que estén adscritos, sin perjuicio del control externo que ejerce el Tribunal de Cuentas sobre las cuentas públicas.
| Tipo | Qué hace | Derecho aplicable |
|---|---|---|
| Organismo Autónomo | Actividades administrativas propias de la Administración | Derecho Administrativo |
| Entidad Pública Empresarial | Presta servicios o produce bienes con contraprestación económica | Derecho privado, salvo potestades administrativas |
| Autoridad administrativa independiente | Regula o supervisa un sector económico desde fuera | Con independencia funcional |
Es la entidad local básica de la organización territorial del Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Tiene tres elementos: territorio (el término municipal), población (los vecinos) y organización (el Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales).
Es una entidad local determinada por la agrupación de municipios, también con personalidad jurídica propia. Su gobierno y administración autónoma corresponden a la Diputación Provincial. En los territorios insulares, esta función la asumen los Cabildos Insulares en Canarias y los Consejos Insulares en las Illes Balears.
No son Comunidades Autónomas ni provincias en sentido estricto: son Ciudades dotadas de un Estatuto de Autonomía propio, aprobado por Ley Orgánica, con un régimen diferenciado tanto del régimen local común como del autonómico pleno.
La Ley 39/2015 regula el procedimiento administrativo común: el conjunto de trámites que sigue cualquier expediente, desde que se inicia hasta que la Administración resuelve. Según esta ley, los interesados podrán actuar ante las Administraciones Públicas por sí mismos o por medio de representante, acreditando esa representación por cualquier medio válido en Derecho.
Con carácter general, las personas físicas pueden elegir si se relacionan con la Administración en papel o por medios electrónicos. Pero determinados colectivos están OBLIGADOS a hacerlo solo de forma electrónica.
Cuando un procedimiento se inicia a solicitud del interesado y la Administración no resuelve en plazo, la ley tiene que decidir qué pasa. La regla general es el silencio ESTIMATORIO: se entiende que la petición ha sido concedida.
| Situación | Efecto del silencio |
|---|---|
| Regla general (solicitud del interesado) | Estimatorio (positivo), salvo norma con rango de ley o de Derecho de la UE que diga lo contrario |
| Procedimientos de ejercicio del derecho de petición (art. 29 CE) | Desestimatorio (negativo) |
| Acceso a la información pública (Ley 19/2013) | Desestimatorio (negativo) |
| Procedimientos iniciados de oficio, con efectos desfavorables | Caducidad del procedimiento (si es sancionador) o desestimación (si reconoce derechos) |
Cuando los plazos se señalan por días, se entiende que son HÁBILES, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos.
| Trámite | Plazo |
|---|---|
| Resolución expresa, sin plazo específico fijado | 3 meses (el 'plazo comodín' de la Ley 39/2015) |
| Subsanación de una solicitud incompleta | 10 días |
| Trámite de audiencia al interesado | No inferior a 10 días ni superior a 15 |
| Recurso de alzada y de reposición | 1 mes desde el acto expreso |
La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos, salvo en tres supuestos: cuando el interesado renuncia al derecho objeto del procedimiento; en los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la Administración; y cuando una norma con rango de ley o de Derecho de la Unión Europea así lo establezca.
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
| Nulidad de pleno derecho | Anulabilidad | |
|---|---|---|
| Cuándo procede | Lista TASADA y corta: lesionar derechos con amparo constitucional, dictarse por órgano manifiestamente incompetente, prescindir totalmente del procedimiento... | Cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder |
| El defecto de forma | — | Solo anula si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o causa indefensión |
| Recurso | Ante quién | Plazo (acto expreso) |
|---|---|---|
| Alzada | El órgano superior jerárquico del que dictó el acto | 1 mes |
| Reposición (potestativo) | El mismo órgano que dictó el acto | 1 mes |
| Extraordinario de revisión | El órgano que dictó el acto, solo por causas tasadas (p. ej., error de hecho que resulte de los propios documentos) | Según la causa alegada |
La Constitución garantiza la autonomía de los municipios (art. 140) y de las provincias (art. 141) para la gestión de sus respectivos intereses. No es una autonomía política como la de las Comunidades Autónomas, sino una autonomía administrativa para gestionar sus propios asuntos.
La coordinación entre Administraciones Públicas persigue la integración de la diversidad de partes o subsistemas en el conjunto del sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones. A diferencia de la cooperación (voluntaria), la coordinación puede imponerse por quien tiene atribuida esa competencia.
Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio. No hace falta una norma con rango de ley para dar instrucciones dentro de la propia organización.
Serán motivo de abstención, entre otros, tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo con cualquier interesado. Pero si una autoridad debió abstenerse y no lo hizo, eso NO implica, necesariamente y en todo caso, la invalidez de los actos en que haya intervenido: se le exigirá responsabilidad a título personal, pero el acto puede mantenerse.
La Administración podrá rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos. A diferencia de la revisión de oficio de actos nulos, esta rectificación no tiene plazo de caducidad: un error de suma o una fecha mal escrita se puede corregir siempre.