El artículo 97 de la Constitución condensa en una sola frase todo lo que hace el Gobierno: dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado; ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.
Conviene separar mentalmente esas cuatro funciones, porque responden a lógicas distintas: dirigir la política es una función de impulso y decisión; dirigir la Administración es una función de mando organizativo; la función ejecutiva consiste en aplicar las leyes; y la potestad reglamentaria es la capacidad de dictar normas propias, siempre por debajo de la ley.
El Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley. Fíjate en dos matices: los Vicepresidentes existen 'en su caso', es decir, puede no haberlos; y la puerta queda abierta a que una ley futura añada otras figuras, aunque hoy no las haya.
Los miembros del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil alguna. Es decir: sí pueden ser diputados o senadores a la vez que ministros, pero no ejercer su profesión privada ni ocupar otros cargos públicos.
El artículo 99 regula el procedimiento paso a paso, y es de los que más se preguntan porque tiene plazos y mayorías concretas.
Nombrado el Presidente por el Rey, corresponde a aquel proponer el nombramiento y la separación de los demás miembros del Gobierno (art. 100). Los Ministros son nombrados y separados por el Rey a propuesta del Presidente, mediante Real Decreto.
Esa palabra significa que no basta con querer echar al Gobierno: hay que proponer simultáneamente quién lo sustituiría. Se diseñó así deliberadamente para evitar la inestabilidad de otras democracias europeas, donde una mayoría negativa podía derribar gobiernos sin ser capaz de formar uno nuevo.
Si la moción prospera, el candidato incluido en ella se entiende investido de la confianza del Congreso automáticamente, sin necesidad de una nueva votación de investidura.
El artículo 114.1 obliga al Gobierno a presentar su dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación de un nuevo Presidente conforme al artículo 99.
| Cuestión de confianza (art. 112) | Moción de censura (art. 113) | |
|---|---|---|
| Quién la plantea | El Presidente del Gobierno | Al menos 1/10 de los Diputados |
| Requisito previo | Deliberación del Consejo de Ministros | Incluir un candidato alternativo |
| Mayoría necesaria | Mayoría SIMPLE | Mayoría ABSOLUTA |
| Plazo de espera | No hay | 5 días desde su presentación |
| Si prospera / se pierde | Si la pierde, el Gobierno dimite | Si prospera, el candidato queda investido |
La Ley 50/1997 limita expresamente sus facultades para evitar que un Gobierno sin respaldo parlamentario condicione al siguiente. En concreto, no podrá:
Su gestión debe limitarse al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar cualesquiera otras medidas, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique. También debe facilitar el traspaso de poderes al nuevo Gobierno.
En casos de vacante, ausencia o enfermedad, sus funciones son asumidas por los Vicepresidentes, según el orden establecido, y en defecto de ellos por los Ministros, según el orden de precedencia de los Departamentos.
Como titulares de un Departamento, ejercen la potestad reglamentaria en las materias propias de su Ministerio, mediante Órdenes Ministeriales, y dirigen los sectores de actividad y los órganos adscritos a su Ministerio.
Existe además la figura del Ministro sin cartera, al que se le atribuye la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales sin estar al frente de ningún Departamento ministerial.
Sus reuniones pueden tener carácter decisorio o deliberante. Sus deliberaciones son SECRETAS, tal como establece expresamente la Ley 50/1997.
De cada sesión se levanta acta, pero su contenido está tasado: solo figurarán las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su celebración, la relación de asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados. Nunca el contenido del debate, precisamente por el carácter secreto de las deliberaciones.
Prepara las sesiones del Consejo de Ministros, examinando todos los asuntos que vayan a someterse a él. Está presidida por un Vicepresidente del Gobierno o, en su defecto, por el Ministro de la Presidencia.
Su límite es tajante: en sus reuniones NO podrán adoptarse decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno. Su función es exclusivamente preparatoria.
Son órganos colegiados que examinan cuestiones de carácter general relacionadas con varios Ministerios, coordinan su actuación y estudian asuntos que requieren una propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.
| Órgano | Qué hace |
|---|---|
| Consejo de Estado | Supremo órgano consultivo del Gobierno. Solo asesora: nunca decide ni ejecuta |
| Abogacía del Estado | Representa y defiende al Estado en juicio; asesora jurídicamente a los Ministerios |
| IGAE | Control interno de la gestión económico-financiera del sector público estatal |
| Gabinetes | Apoyo político y técnico de confianza al Presidente, Ministros y Secretarios de Estado |
La Ley 40/2015 divide los órganos de la Administración General del Estado en dos grandes categorías, y la diferencia no es solo de rango: los órganos superiores establecen los planes de actuación, mientras que los directivos los desarrollan bajo su dirección, sujetos al principio de jerarquía.
Como regla general, los órganos directivos deben ser funcionarios de carrera del Subgrupo A1. Pero hay una excepción muy preguntada: los Directores Generales pueden no serlo cuando así lo prevean los Reales Decretos de estructura del Departamento, en atención a las características específicas de sus funciones.
Para los Subsecretarios, en cambio, la exigencia de ser funcionario de carrera del Subgrupo A1 NO admite excepción alguna.
| Puesto | Categoría | Función principal |
|---|---|---|
| Ministro | Órgano SUPERIOR | Dirige el Departamento; dicta Órdenes Ministeriales |
| Secretario de Estado | Órgano SUPERIOR | Dirige un sector de actividad; responde ante el Ministro |
| Subsecretario | Órgano directivo | Representación ordinaria del Ministerio y jefatura superior del personal |
| Secretario General | Órgano directivo | Excepcional; rango de Subsecretaría |
| Secretario General Técnico | Órgano directivo | Servicios comunes: normativa, asesoría jurídica, publicaciones |
| Director General | Órgano directivo | Gestiona un área concreta del Ministerio |
| Subdirector General | Órgano directivo | Ejecuta los proyectos del día a día |
La creación de cualquier órgano administrativo exige, al menos, tres cosas: determinar su forma de integración en la Administración correspondiente, delimitar sus funciones y competencias, y dotarlo de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento. Además, no pueden crearse órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de estos.
La estructura de cada Ministerio, y la creación, modificación o supresión de sus Subsecretarías y Secretarías Generales, se establece mediante Real Decreto del Consejo de Ministros.
| Delegación | Avocación | |
|---|---|---|
| Dirección | De arriba hacia abajo | De abajo hacia arriba |
| Qué ocurre | Un órgano cede el ejercicio de una competencia | Un superior recaba para sí un asunto concreto |
| Alcance | General, para un tipo de asuntos | Puntual, para un asunto determinado |
| Requisitos | Ser titular de la competencia + publicidad | Acuerdo motivado |
Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución, las leyes ni otras disposiciones de rango superior. Si lo hacen, son NULAS DE PLENO DERECHO, conforme al artículo 47.2 de la Ley 39/2015: no es que sean anulables, es que nacen sin ningún valor.
Todo proyecto de reglamento debe acompañarse de esta memoria, que incluye, entre otros contenidos, el impacto por razón de género y el impacto económico y presupuestario de la norma proyectada.
La Ley 40/2015 dedica un capítulo específico a los órganos colegiados, con reglas aplicables con carácter básico a los de todas las Administraciones Públicas, sean estatales, autonómicas o locales.
Dos reglas concentran casi todas las preguntas. Primera: el voto de los miembros es personal e indelegable, salvo que las normas de funcionamiento del órgano contemplen expresamente la delegación en otro miembro del propio órgano. Segunda: quienes acrediten su condición de miembro y hagan constar en acta su voto contrario al acuerdo adoptado, o su abstención motivada, quedarán exentos de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de dichos acuerdos.